di Caterina Lupo

Le leggi finalmente a portata di mouse: il percorso iniziato da molti anni ha ora raggiunto il più importante traguardo, con il nuovo regolamento di accesso alle banche dati legislative del CED della Corte di cassazione. Il risultato del progetto NormeinRete promosso dal CNIPA e dal Ministero della giustizia è che da oggi i cittadini possono accedere gratuitamente al corpus normativo italiano attraverso il web.

Il corpus normativo costituisce l'insieme delle regole che definiscono i rapporti tra i soggetti che fanno parte di uno Stato. Sembrerebbe paradossale pensare ad una società democratica in cui anche un solo cittadino possa trovarsi nell'impossibilità di conoscere le regole che la governano, invece questa è la situazione che si è verificata per secoli. In qualche misura ancora oggi si presenta ogniqualvolta la "conoscibilità" delle leggi è un diritto che rimane teorico ed il cui effettivo esercizio non viene, sotto diversi profili, reso praticabile.

Cosa rende un'informazione effettivamente "conoscibile"? La conoscibilità se vogliamo è un concetto relativo, che nella sua definizione non può prescindere dalla qualità dei soggetti destinatari: potremmo dire che un'informazione può essere effettivamente conosciuta quando essa è comprensibile e disponibile.

La comprensibilità delle leggi richiede che i destinatari dispongano degli strumenti cognitivi e culturali necessari affinché il contenuto delle disposizioni normative risulti intelligibile. Questo è evidentemente un traguardo ancora non raggiunto: anche se l'Italia è lontana dall'avere problemi di analfabetismo, sussiste ancora un sensibile divario tra il livello medio di cultura della popolazione e la complessità dei concetti e delle forme del linguaggio giuridico. Nella definizione delle regole per la redazione dei testi normativi, le più recenti elaborate nel 2001 con un'azione congiunta di Senato, Camera e Presidenza del Consiglio, è evidente l'intento di perseguire la semplificazione anche del linguaggio, attraverso prescrizioni che orientano il legislatore ad adottare espressioni chiare, a seguire una strutturazione degli atti che ne razionalizzi anche la distribuzione dei contenuti, ad adottare formule non ambigue per le citazioni e soprattutto per le previsioni di modifica e sostituzioni testuali di parti di altre norme. Ma anche il più zelante rispetto delle regole di drafting non sarebbe sufficiente a far sì che ogni cittadino della Repubblica sia in grado di leggere il testo di una norma e comprenderne sempre e completamente il contenuto. Il manzoniano senso di impotenza dell'uomo della strada di fronte al "latinorum" non è ancora del tutto superato e rimane quindi un obiettivo essenziale per la democrazia.

La disponibilità dell'informazione comporta che essa sia accessibile nei modi e nelle forme fruibili dai cittadini. Ai tempi della Roma repubblicana, una delle fondamentali conquiste dei plebei fu quella di ottenere che le leggi venissero scritte e rese pubbliche. Le tavole di bronzo su cui vennero scolpiti i primi codici vennero a questo scopo affisse nel foro: le regole diventavano così certe e note a tutti. Certezza e notorietà sono le funzioni attribuite oggi alla pubblicazione della Gazzetta Ufficiale, che ha il compito di assicurare la divulgazione del testo autentico delle leggi dando a chiunque la possibilità di conoscerle. Ma si può ancora oggi affidare alla diffusione della Gazzetta Ufficiale cartacea il compito di assicurare la conoscibilità di una quantità considerevole di norme che si modificano nel tempo e di garantirne la certezza?

Il reperimento delle informazioni normative presenta notevoli difficoltà, sia per la complessità della materia sia per la dimensione del corpus normativo e della relativa giurisprudenza, sia per la varietà delle fonti. L'effettiva conoscibilità della normativa ha assunto oggi proporzioni che sarebbero inaffrontabili in assenza di sistemi informatici per la gestione e la ricerca di documenti testuali ed è evidente che la diffusione della Gazzetta Ufficiale cartacea non assolve nei fatti a quel compito a suo tempo efficacemente assolto dalle tavole di bronzo affisse nel foro.

Fino a non molto tempo fa lo scenario italiano per quanto riguarda l'accesso alla normativa attraverso sistemi informatici era ancora caratterizzato da una notevole chiusura e inadeguato a rispondere anche ai fondamentali principi di diritto di accesso a dati pubblici: sul piano tecnologico, i sistemi erano infatti basati su tecnologie proprietarie e centralizzate, sul piano del diritto non vi era alcuna possibilità di ottenere gratuitamente i testi di legge.

Oggi lo scenario è radicalmente cambiato: i risultati dei progetti portati avanti dal CNIPA, dal Ministero della giustizia e dalla Corte di cassazione unitamente alla recente emanazione del nuovo regolamento per l'accesso gratuito alle banche dati legislative del CED della Cassazione e agli importanti interventi normativi degli anni scorsi, consentono di affermare che sono stati fatti grandi progressi nel promuovere e rendere effettivo l'esercizio del diritto di accesso alle norme da parte dei cittadini.

I risultati finalmente fruibili oggi partono da lontano. La banca dati legislativa della Corte di cassazione è stata una delle prime realizzazioni di informatica giuridica in Europa, ed è attiva dagli anni '70. In linea con lo scenario di quei tempi e degli anni successivi, il servizio di accesso si basava su una banca dati centralizzata ed accessibile a pagamento e si rivolgeva ad un'utenza di tipo professionale, dividendo la platea degli utenti con il Poligrafico dello stato e case editrici private.

Negli anni '90, alle posizioni dominanti di queste banche dati giuridiche si affiancarono le autonome iniziative di divulgazione normativa attraverso il web da parte di altri soggetti pubblici che offrivano sui propri siti istituzionali servizi gratuiti di accesso a documenti normativi, per lo più basati su selezioni tematiche inerenti la propria materia di competenza.

In questo contesto nel 1999 venne avviato il progetto NormeinRete per la realizzazione di un portale giuridico che costituisse un punto di accesso unico alla documentazione normativa disponibile sui siti web istituzionali con funzioni di ricerca centralizzate ma in grado di condurre l'utente, per la visualizzazione di ciascun documento, direttamente al sito che lo ha pubblicato. Dal punto di vista operativo il motore di ricerca del portale www.normeinrete.it si comporta in maniera del tutto simile ai motori di ricerca generalisti di internet, con la particolarità di essere mirato esclusivamente alla documentazione normativa italiana pubblicata su siti di istituzioni pubbliche. L'architettura del sistema distribuito di NormeinRete attua quindi un modello di "federazione di siti" e realizza un'integrazione non invasiva di sistemi informatici gestiti autonomamente da diversi soggetti tra di loro indipendenti, contrapponendosi alla tradizionale visione centralizzata che presuppone la concentrazione dell'informazione presso un unico punto anche se prodotta da fonti diverse ed autonome. L'architettura distribuita del sistema informatico così realizzato risulta più aderente ai mutati assetti istituzionali che, con il decentramento dei poteri che si è accentuato negli ultimi anni, prevedono una molteplicità di fonti di rilevante produzione normativa.

L'interoperabilità e l'integrazione tra le diverse basi documentali, anche se eterogenee dal punto di vista tecnologico, viene perseguita attraverso la condivisione delle modalità con cui vengono rappresentati i documenti in formato elettronico.

Analogamente a quanto avviene su larga scala per l'intera rete internet, la più ristretta comunità costituita dai siti istituzionali aderenti a NormeinRete necessita della condivisione di modalità di rappresentazione delle informazioni necessarie a consentire l'interazione, definite, divulgate e mantenute da un soggetto che sia rappresentativo di tutti i partecipanti ed equidistante, ruolo istituzionalmente svolto dal CNIPA. Ed infatti uno dei risultati più rilevanti del progetto NormeinRete, anche se è quello meno visibile da parte degli utenti finali, è proprio costituito dalla definizione di standard di formato per la rappresentazione dei testi normativi e per la loro univoca identificazione.

Le attività di studio finalizzate alla standardizzazione sono state condotte nell'ambito del progetto NormeinRete all'interno di gruppi di lavoro a cui hanno preso parte attivamente le Camere e alcune amministrazioni con il contributo di esperti provenienti dal mondo della ricerca. Questa modalità di definizione "partecipata" ha favorito la convergenza su scelte condivise sul nascere dai soggetti interessati e chiamati poi ad attuarle. L'obiettivo di chi effettua una ricerca è il conseguimento della maggiore efficacia possibile, efficacia che nei sistemi di Information retrieval è massima nella situazione limite in cui la risposta del sistema è caratterizzata dal massimo della completezza (contiene TUTTI i documenti pertinenti) e della precisione (contiene SOLO i documenti pertinenti).

La difficoltà nel perseguire le qualità di completezza (non perdere quindi informazione utile) e precisione (non essere sommersi di documenti da esaminare per valutarne la pertinenza) è acuita dalla disomogeneità nei modi con cui l'informazione è resa disponibile e dalla difficoltà insita nel formulare interrogazioni e nel realizzare sistemi di ricerca efficaci su documenti di natura testuale, il cui contenuto informativo non è strutturato.

Le limitazioni che si presentano nella trattazione informatica del linguaggio naturale possono essere superate per specifiche categorie di documenti tra loro omogenei per tipologia, che presentino caratteristiche specifiche legati ad aspetti semantici o strutturali propri del dominio e che possono essere oggetto di una rappresentazione informatica formalizzata.

Nel caso dei documenti normativi si individuano alcune caratteristiche che offrono l'opportunità di prevedere una rappresentazione dei documenti più rispondente alle esigenze di elaborazione, quali l'esistenza di elementi identificativi, di una struttura all'interno del testo e dei richiami tra diversi provvedimenti attraverso i riferimenti normativi che inducono una struttura reticolare sull'insieme dei documenti.

L'attività di studio svolta dai gruppi di lavoro ha portato alla definizione di due standard, che riguardano:

• la rappresentazione della struttura dei provvedimenti e di alcune metainformazioni attraverso il linguaggio di marcatura XML.

• l'assegnazione di un identificativo univoco (URN) ai provvedimenti giuridici rappresentato in una forma codificata attraverso i propri estremi identificativi (autorità emittente, data, numero, tipo).

Gli standard elaborati si fondano su tecniche e linguaggi definiti dagli organismi di standardizzazione di Internet: in particolare la struttura delle diverse tipologie di atti è definita attraverso delle DTD (Document Type Definition) che determinano le regole per la marcatura dei documenti con XML (Extensible Mark-up Language). Questi modelli consentono di rappresentare la suddivisione in elementi primari (premessa, articolato, ecc.), le loro articolazioni interne (parti, titoli, capi, articoli, commi, ecc.), il loro ordine, le gerarchie esistenti (es. un articolo contiene uno o più commi) nonché le loro proprietà (es. obbligatorio o opzionale), e di associare ad esse alcune tipologie di metainformazioni, permettendo la realizzazione di sofisticate funzionalità di ricerca che operano in maniera uniforme su una base documentale distribuita. XML consente inoltre di utilizzare lo stesso testo per scopi diversi: associando le direttive di presentazione all'interno di un cosiddetto "foglio di stile", lo stesso file fisico può essere utilizzato indifferentemente per la stampa sulla Gazzetta o per essere pubblicato su un sito web o inserito in una banca dati di un CD-ROM.

Nella sua utilizzazione più "fine" la marcatura definita dagli standard di NormeinRete permette di identificare anche le parti di testo che operano modifiche in altri testi, distinguendone le funzioni e gli argomenti. La cosiddetta "novella", cioè quella parte del testo che va ad aggiungersi o a sostituire una parte di un'altra norma pre-esistente, viene identificata ed associata al tipo di disposizione a cui si collega (inserimento, sostituzione), rendendo possibile la realizzazione di automatismi per supportare le attività redazionali di "consolidamento" a cui si è accennato in precedenza, necessarie per la costruzione dei "testi vigenti" ad una data successiva alla promulgazione.

La definizione di regole per consentire l'identificazione dei documenti giuridici in maniera univoca ed indipendente dalla locazione fisica dei documenti sulla rete, che si è basata sulla specifica IETF Uniform Resource Names (URNs) (RFC 2141), costituisce il presupposto per creare automaticamente un ipertesto globale fra i documenti giuridici attraverso i richiami costituiti dai riferimenti normativi. I link ipertestuali che ci consentono di navigare tra diversi documenti pubblicati sui siti web vengono usualmente realizzati attraverso un intervento redazionale preventivo, che richiede l'inserimento dell'indirizzo della locazione di rete dove risiede il documento verso cui effettuare il collegamento ipertestuale.

È evidente che il fatto che il meccanismo che lega una citazione al documento riferito sia basato sulla localizzazione fisica del file che lo contiene è debole: i siti cambiano assetto nel corso del tempo, i file si spostano e i link dopo un po' danno luogo ad errori. Ma è un problema insito nella logica del meccanismo: è come se nel fare una citazione letteraria, invece di nominare l'autore e il titolo dell'opera se ne indicasse la collocazione di una sua edizione in una specifica biblioteca. Lo standard dei nomi uniformi consente di rappresentare i riferimenti identificando il documento come entità, come si fa nella citazione di un'opera letteraria: al momento della richiesta di visualizzazione verrà automaticamente richiamato il sistema di "risoluzione" che è basato su una sorta di catalogo aggiornato che associa ad ogni identificativo l'indirizzo, o gli indirizzi, dove è pubblicata una edizione del documento richiesto. L'adozione di questo meccanismo riduce fino quasi ad azzerare le attività redazionali necessarie per l'inserimento dei link elevando al tempo stesso il grado di navigabilità della "rete delle norme" che viene offerto agli utenti.

I servizi per la costruzione automatica dell'ipertesto normativo sono messi a disposizione gratuitamente da NormeinRete per tutti: le redazioni dei siti web che pubblicano normativa possono richiamarli automaticamente.

Anche altri servizi ed utilità sono stati sviluppati nell'ambito del progetto NormeinRete, e in altre iniziative collaterali, a supporto dell'automazione dei processi interni alle amministrazioni pubbliche. Sono stati realizzati diversi editor di supporto alla stesura delle leggi, alcuni dei quali, conformemente allo spirito molto "internet oriented" che ha da sempre animato il progetto, sono disponibili in modalità opensource.

Al progetto NormeinRete, che è nato come sperimentale e si è man mano incrementato in documenti e funzionalità, partecipano oggi una cinquantina di amministrazioni, di livello statale e regionale e la base documentale è di oltre 150.000 documenti.

Tra gli addetti ai lavori sono significativi i riscontri a livello internazionale: l'esperienza italiana è vista come un modello in Europa, il parlamento danese ha richiesto di poter utilizzare gli editor italiani per il supporto al drafting legislativo, il modello NormeinRete ed i criteri di standardizzazione verranno adottati in un nuovo progetto per i Parlamenti africani, promosso dalla Camera dei deputati, la Svizzera sta sviluppando un progetto che ne ripropone le soluzioni adottate, e si sono create proficue occasioni per lo scambio di esperienze e forme di collaborazione, come sta appunto accadendo tra Italia e Danimarca.

L'utilizzo delle tecnologie dell'informazione nel campo della documentazione normativa potrà produrre ulteriori significativi benefici con l'automazione dei processi di produzione e pubblicazione delle norme.

In Italia c'è stato un importante intervento normativo con la legge n.388/2000 (finanziaria 2001) che ha istituito un fondo di 12,5 milioni di euro finalizzato a promuovere l'informatizzazione e la classificazione della normativa vigente. Oltre a prefiggersi l'obiettivo di rendere effettivo per i cittadini l'esercizio del diritto di accesso alla norma vigente, il programma persegue esplicitamente un incremento di efficienza nell'azione di riordino, proponendosi di facilitare l'aggiornamento dei testi dei provvedimenti normativi, per loro natura in continua evoluzione. Conseguentemente, gli interventi di informatizzazione previsti sono rivolti anche al supporto di processi interni agli organismi istituzionali. Oggi il progetto affidato al CNIPA riguarda sia la progettazione di un sistema di collegamento (workflow) della produzione normativa in formato elettronico, tra Governo, Camere, Ufficio Pubblicazioni Leggi e Decreti del Ministero della Giustizia, Poligrafico dello Stato e CED della Cassazione e l'implementazione degli attuali standard, mettendo a frutto l'esperienza fin qui realizzata dal progetto "NormeinRete", sia l'avviamento e l'evoluzione degli editor per drafting, marcatura e consolidamento e la manutenzione degli standard NormeinRete, del catalogo delle norme, del risolutore degli URN e di altri strumenti di cooperazione.

L'opportunità di disporre alla fonte dei testi in formato elettronico e di effettuarne la trasmissione telematica con le necessarie garanzie di sicurezza consentirà un significativo incremento di efficienza nello svolgimento delle varie fasi che vanno dalla presentazione di un progetto di legge alla pubblicazione del testo approvato e promulgato, con le dovute garanzie di conformità all'originale. Dai risultati di questa iniziativa si può ipotizzare che maturino le condizioni per una revisione della normativa relativa alla pubblicazione e divulgazione degli atti, attualmente affidate dal TU 1092/1985 alla diffusione sul territorio della Gazzetta Ufficiale cartacea. A questo proposito ci sono interessanti esperienze in ambito europeo. In Austria la promulgazione avviene attraverso strumenti informatici, e quindi l'atto ufficiale è il documento elettronico firmato digitalmente. Una soluzione ibrida è stata invece adottata in Belgio, dove è in vigore dal 1 gennaio 2003 la legge che dispone la pubblicazione dell'equivalente della Gazzetta Ufficiale in tre sole copie cartacce, e prevede che la divulgazione avvenga attraverso un sito internet dove vengono rese disponibili le leggi in formato testo ed in formato immagine. La Francia ha più recentemente adottato una modalità che ricalca la soluzione belga.

Il ricorso alle tecnologie informatiche per l'automazione del ciclo di produzione e la certificazione di conformità all'originale del testo elettronico apre anche la strada ad una soluzione per il problema della conservazione e per la gestione degli archivi locali, con il conseguente considerevole recupero degli spazi che tutte le amministrazioni pubbliche, anche quelle locali, impegnano per gli archivi delle Gazzette Ufficiali.

Alle istituzioni che svolgono il ruolo di produttori o editori di documenti normativi, il CNIPA offrirà tutti i servizi necessari a consentire l'interoperabilità dei sistemi informatici sia attraverso la standardizzazione sia rendendo disponibili i necessari strumenti, al fine di favorire sul piano tecnologico la cooperazione tra istituzioni pubbliche indipendenti.

È anche interessante sottolineare che l'attuazione delle iniziative previste dal programma per l'informatizzazione della normativa vigente renderà disponibile alla fonte un dato pubblico di qualità che, alla luce delle previsioni della direttiva europea sul riuso dei dati pubblici per finalità commerciali, costituirà la materia prima disponibile in condizioni di trasparenza e di pari opportunità per la creazione di servizi informativi a valore aggiunto da parte dell'editoria privata. Le informazioni arricchite di contributi redazionali aggiuntivi potranno fondarsi su dati pubblici di base disponibili in un formato elettronico già arricchito con la marcatura XML fondamentale ed essere accessibili a pagamento per soddisfare le esigenze più sofisticate dell'utenza professionale.

I risultati di tutte queste iniziative stanno portando ad un notevole progresso, che certamente farà conseguire maggiore efficienza alla Pubblica Amministrazione, ma che non deve essere inquadrato in una visione tecnologica fine a se stessa. I benefici più rilevanti consisteranno nel garantire ai cittadini l'effettivo esercizio di un fondamentale diritto, maggiore trasparenza e quindi maggiore consapevolezza nella partecipazione di tutti alla "res publica".

(Ndr: ripreso dal mensile MediaDuemila-novembre 2004)