Gli strumenti di tutela; il diritto alla rettifica; il ruolo del Garante per la protezione dei dati personali.

di
Michela Massimi

Il rapporto tra riservatezza e cronaca si è posto, sin dall’inizio, in termini fortemente conflittuali, rispondendo i due diritti in questione ad esigenze umane e sociali contrapposte. Da una parte, la volontà del singolo individuo di non far conoscere informazioni che lo riguardano o di farle conoscere alle proprie condizioni, dall’altra l’interesse della collettività alla più ampia circolazione di notizie, nonché la volontà di un altro soggetto di poter manifestare liberamente il proprio pensiero sui fatti, che accadono nella società in cui vive.

Si pone la necessità di effettuare un bilanciamento tra tali opposti valori, entrambi riconosciuti e garantiti a livello costituzionale ed entrambi riconducibili a quello che appare il valore centrale dell’ordinamento: la persona umana (art.2 Cost.), globalmente intesa in tutte le sue espressioni e manifestazioni. Al fine di valutare l’effettività del diritto alla riservatezza, nell’ambito del rapporto con il diritto di cronaca, è necessario individuare gli strumenti apprestati dall’ordinamento giuridico per assicurare ad esso concreta tutela. Non ci si può, quindi, esimere dal ricordare i fondamentali criteri di bilanciamento, da tempo individuati da dottrina e giurisprudenza (si ricordi, in particolare, la sentenza della Corte di Cassazione n.5259 del 1984), quali verità dei fatti narrati, forma civile dell’esposizione dei fatti e della loro valutazione, rilevanza sociale della notizia. Essi, fissando le condizioni in presenza delle quali il diritto di cronaca prevale sul diritto alla riservatezza, possono anche essere considerati come un primo strumento per una tutela, seppur indiretta, del diritto alla riservatezza stesso.

Il nostro sistema giuridico prevede inoltre (anche grazie all’attività interpretativa e ricostruttiva di dottrina e giurisprudenza) altri strumenti di tutela, quali il risarcimento dei danni, l’inibitoria, la rettifica. Un ruolo particolarmente importante ha assunto, poi, in questo contesto, il Garante per la protezione dei dati personali..

Un mezzo di tutela del valore della persona — per la verità il meno adatto — è quello che si attua con le tecniche risarcitorie, le quali, com’è noto, tendono ad assicurare alla persona lesa il risarcimento dei danni subiti. Si tratta del risarcimento per equivalente, in applicazione del principio generale di cui all’art. 2043 c.c. Al riguardo, non dovrebbero esservi ostacoli per i tradizionali meccanismi risarcitori allorché si tratti di danno patrimoniale, in particolare nelle ipotesi in cui la lesione del diritto della personalità comporta una diminuzione o incisione del suo patrimonio.

Per la verità, gran parte della giurisprudenza ha sovente mostrato un atteggiamento di forte diffidenza a considerare possibile anche il danno patrimoniale nella lesione dei diritti della personalità (della riservatezza in particolare), accanto a quello, (più naturale per tale lesione) non patrimoniale, riconducendo l’esclusione del danno patrimoniale alla mancanza della prova del danno medesimo oppure ancora, sempre sotto il profilo probatorio, al mancato nesso di causalità tra la condotta illecita e l’evento dannoso.

E’ apparso problematico, in particolare, rinvenire un tale nesso tra evento dannoso (la lesione del diritto della personalità) e decremento patrimoniale (consistente, ad esempio, nel calo dell’attività professionale del soggetto leso). Ha assunto, allora, centrale importanza la considerazione della sequenza temporale tra l’uno (evento dannoso) e l’altro (decremento patrimoniale), considerata dai giudici "non per sé, ma in quanto qualificata e accompagnata dal rapporto di adeguatezza", ossia dalla capacità qualitativa del prius a produrre il posterius, in mancanza di altri fattori atti a determinare quello stesso effetto. Sulla base di tali considerazioni, si è giunti a riconoscere e liquidare il danno patrimoniale da lucro cessante, configurandolo quale danno c.d. indiretto, consistente nella ripercussione economicamente negativa del fatto lesivo nella vita, specialmente sociale, del soggetto, ossia nella compromissione dell’interesse patrimoniale collegato all’interesse non patrimoniale direttamente leso.

La questione è complessa anche per ciò che concerne il danno non patrimoniale, altrimenti detto danno morale, che rappresenta l’ipotesi di gran lunga più frequente nell’ambito dei beni inerenti alla persona, contraddistinti, appunto, dalla "non patrimonialità". Su questa considerazione, gran parte della dottrina e della giurisprudenza, soprattutto in passato, ha fondato la conclusione della non risarcibilità di tale danno all’infuori delle ipotesi in cui il fatto causativo costituisca reato, sulla base di una costante interpretazione dell’art. 2059 c.c. relativo, appunto, ai "danni non patrimoniali". Di qui, per alcuni, l’esigenza di abrogare tale norma o, quantomeno, di superarne i confini con una interpretazione evolutiva, che separi il presupposto della commissione del reato dal riconoscimento della tutela della danno non patrimoniale.

La Corte Costituzionale, in tempi relativamente recenti, è intervenuta a fare chiarezza in relazione a tale forma di tutela della persona, affermando, con la sentenza n. 184 del 1986, che la lesione di qualunque valore della persona integra gli estremi di un danno (non patrimoniale) riconducibile alla normativa di cui all’art. 2043 c.c., rimanendo nell’ambito della previsione dell’art. 2059 solo il danno morale inteso quale pregiudizio meramente soggettivo. La disposizione dell’art. 2043 c.c., prevedendo il danno senza aggettivazioni, ha inteso riferirsi, secondo la Corte, sia al danno patrimoniale, che a quello non patrimoniale.

Una analoga ricostruzione dogmatica sembra essere alla base anche della previsione dell’art. 29, ultimo comma, della L. 675/96, in cui è disposto che, in caso di violazione dei principi fissati dall’art. 9 della legge stessa, sia risarcibile anche il danno non patrimoniale. L’art. 9, a sua volta, enuncia quelli che possono dirsi i principi generali sulla raccolta e sui requisiti dei dati personali. Si deve ricordare, inoltre, la disposizione dell’art. 18 della L. 675/96, che prevede che "chiunque cagiona danno ad altri per effetto del trattamento di dati personali è tenuto al risarcimento ai sensi dell’art. 2050 c.c.". Il rinvio a tale disposizione ha l’evidente scopo di agevolare il danneggiato, sul quale graverebbe l’onere probatorio ex art. 2043 c.c., attribuendo, viceversa, tale onere al danneggiante; questo sulla base di una qualificazione della gestione delle banche dati, quale attività pericolosa.

Detto questo, va comunque ribadito che il solo rimedio risarcitorio non appare idoneo ad assicurare efficace tutela ai diritti fondamentali della persona, risultando per essi inadeguato il tradizionale modello proprietario al quale esso è ispirato, nonostante l’allargamento di prospettive operato dalla L. 675/96, poc’anzi ricordato.

Il fatto è che la riparazione del danno rappresenta uno strumento di tutela solo successivo alla lesione e non può, quindi, considerarsi rimedio satisfattorio per i diritti della personalità, che, viceversa, stante l’irreversibilità degli effetti della lesione, abbisognano "di una tutela che intervenga, nei limiti delle possibilità umane, prima della violazione o nella sua immediatezza allo scopo di impedire la violazione e/o la continuazione". Tale forma di tutela presenta, inoltre, il grave limite di essere atomistica, ossia azionabile solo per iniziativa individuale, laddove, invece, di fronte alle complesse banche dati di grandi organizzazioni (pubbliche o private), il singolo non è sempre in grado di cogliere il senso che può assumere la raccolta di informazioni che lo riguardano.

Da ciò, emerge l’esigenza di forme di controllo pubblico — che la L. 675/96 affida al Garante per i dati personali — o collettivo, in grado di ridurre lo squilibrio esistente tra il singolo individuo e i grandi detentori del potere informativo; emerge, inoltre, l’esigenza di configurare, nell’ambito del sistema giuridico, una forma di tutela di carattere inibitorio, atta a prevenire la lesione dei diritti della persona, più che a riparare il danno.

L’inibitoria consiste, infatti, in un’azione preventiva volta a bloccare un comportamento lesivo della persona e dei suoi valori o a non permetterne la ripetizione o la continuazione. Il nostro ordinamento appresta una tutela di tipo preventivo ed urgente, espressamente, solo ad alcuni dei tradizionali diritti della personalità, come ,ad esempio, il diritto al nome ( art. 7 c.c.), il diritto allo pseudonimo (art. 9 c.c.), il diritto all’immagine (art. 10 c.c.) rispetto ai quali, dunque, l’azione inibitoria appare tipizzata.

Ci si chiede, in dottrina e in giurisprudenza, se sia possibile rinvenire, nel nostro sistema giuridico, un principio generale di tutela preventiva o cautelare giudiziaria o se tale strumento di difesa possa essere riferito anche ad ipotesi, per le quali non è esplicitamente previsto, come, ad esempio, alla riservatezza o all’identità personale. Non si dimentichi che tali valori sono ora ricondotti pacificamente al novero degli essenziali diritti della personalità e che, quindi, per essere effettivamente protetti, non possono rimanere sforniti dell’unica forma di tutela che appare realmente efficace, ossia, appunto, la tutela inibitoria.

Le ipotesi ricordate, nelle quali tale tutela appare tipizzata, non devono rappresentare un limite alla protezione di nuove situazioni giuridiche; anzi, queste ultime, ad avviso di alcuni autori, possono ricevere tutela proprio grazie ad una interpretazione analogica ed estensiva delle norme espressamente poste a tutela di quei beni della persona menzionati (nome, immagine). Non si dimentichi che la nostra Costituzione ha posto al centro del sistema normativo il valore della persona (artt. 2 e 3 Cost.), anteponendolo anche agli interessi relativi alla proprietà. Sarebbe contraddittorio, allora, ammettere che il sistema tuteli — posta l’azione negatoria di cui all’art. 949 c.c. — la proprietà contro ogni illecito e attraverso un potere generale di inibitoria e non anche, allo stesso modo, la persona e i suoi valori; alla luce, inoltre, del fondamentale principio di effettività della tutela dei diritti, di cui all’art. 24 Cost.

Gran parte della dottrina già da tempo è andata elaborando un tale principio generale di tutela preventiva, in grado di assicurare una reazione immediata dell’ordinamento contro ogni comportamento lesivo dei diritti della persona. Da parte di alcuni, si è ritenuto di poter ricavare tale principio, in particolare, dall’art. 700 c.p.c., che prevede e disciplina il provvedimento d’urgenza, al quale, peraltro, ha fatto spesso riferimento anche la giurisprudenza.

Il provvedimento di cui all’art. 700 c.p.c. può essere concesso solo a determinate condizioni e, cioè: a) quando non sia possibile il ricorso ad altra azione cautelare (suo carattere sussidiario); b) quando ci sia il fondato motivo di temere che, durante il tempo occorrente per far valere il diritto in via ordinaria, questo sia minacciato da un pregiudizio "imminente e irreparabile". Si tratta di un provvedimento con carattere di spiccata atipicità, destinato a tutelare, preventivamente ed in via d’urgenza, quelle situazioni non coperte da altro rimedio cautelare. Esso appare facilmente applicabile alle ipotesi di violazione o minaccia di violazione dei diritti della personalità; poiché, infatti, per tali diritti la riparazione pecuniaria non è mai idonea a reintegrare completamente il danno, questo non potrà che essere irreparabile.

Il ricorso a tale provvedimento d’urgenza ha sollevato anche molteplici questioni, la prima delle quali riguarda la legittimità costituzionale dell’art. 700 c.p.c., visto da alcuni come lo strumento attraverso il quale procedere al sequestro di stampa periodica e non. E’ evidentemente necessario operare il coordinamento tra la disposizione di cui all’art. 700 c.p.c. e quella dell’art. 21, comma 3, della Costituzione, che, com’è noto, indica chiaramente i limiti entro i quali è possibile procedere al sequestro delle pubblicazioni a mezzo stampa.

La Corte Costituzionale, in un primo tempo, ha ritenuto infondata ogni questione di incostituzionalità volta ad ampliare i limiti di cui si è detto, osservando che la norma dell’art. 21, comma 3, Cost. copre l’intera area del sequestro, qualunque sia l’interesse in conflitto con la libertà di manifestazione del pensiero a mezzo stampa. L’art. 700 c.p.c., proprio a causa della genericità dei poteri conferiti al giudice, incontra tutti i limiti desumibili da una sua interpretazione nel sistema vigente e non consente, quindi, di adottare misure vietate da altre norme dell’ordinamento, specie se di rango costituzionale. Solo il legislatore può contemperare gli interessi contrastanti, "prevedendo espressamente il rimedio del sequestro".

Successivamente, la stessa Corte Costituzionale ha ritenuto possibile estendere il sequestro ex art. 700 c.p.c. anche alle ipotesi di immagini destinate alla pubblicazione a mezzo stampa, ma non ancora pubblicate, qualora esso serva a "proteggere il diritto alla riservatezza ed evitare pregiudizi imminenti e irreparabili al decoro e alla reputazione degli interessati e dei loro congiunti".

Nel processo di espansione della tutela cautelare d’urgenza, si è cercato, peraltro, nell’ultimo decennio, da parte della giurisprudenza, di superare gli ostacoli dell’art. 21 Cost., evidenziando la differenza tra il sequestro e l’inibitoria. La disposizione relativa al sequestro ha, infatti, lo scopo di evitare che, fuori dalle ipotesi espressamente contemplate, interventi cautelari o amministrativi impediscano od ostacolino la libera circolazione delle pubblicazioni; l’inibitoria viene, viceversa, sempre più frequentemente intesa quale "divieto individualizzato e specificato ad personam di compiere atti illeciti futuri".

Il fatto di essere giunti ad affermare la prevalenza, nel sistema giuridico, dei valori della persona e l’applicabilità, anche a loro tutela, del provvedimento d’urgenza ex art. 700 c.p.c., superando la visione restrittiva di tale istituto, non risolve, tuttavia, ogni problema. Tale strumento cautelare rappresenta pur sempre una tutela solo provvisoria, che necessita, per divenire definitiva, di successivi accertamenti giudiziali sulla esistenza del presunto danno; presenta, inoltre, carattere di strumentalità rispetto ad un successivo giudizio di merito.

Da ciò discende che l’inibitoria cautelare di cui all’art. 700 c.p.c., pur se molto importante, non può essere ritenuta definitivamente satisfattoria; essa lo è solo in forma provvisoria, dovendosi sempre attendere che il comportamento venga ritenuto antigiuridico in forza di una successiva sentenza di merito.

La dottrina, dunque, consapevole di tali limiti, ma anche convinta della utilità di uno strumento inibitorio di carattere generale, ha cercato di porre un collegamento funzionale tra la tutela d'urgenza e la tutela inibitoria definitiva tipica, osservando che il carattere generale ed atipico della tutela provvisoria di cui all’art. 700 c.p.c., a maggior ragione dovrebbe essere proprio anche dell’inibitoria nella sua forma definitiva, "in quanto la prima in funzione della seconda". Sembra si sia giunti, così, a configurare la possibile esistenza, nell’ordinamento giuridico, di una tutela inibitoria giudiziale atipica, di carattere generale e definitivo.

Uno strumento che, almeno in prima approssimazione, si presenta come specifico rimedio posto a tutela dei valori della persona (in particolare del diritto all’identità personale) è il diritto alla rettifica, previsto e disciplinato dall’art. 8 della legge n. 47 del 1948, come modificato dall’art. 42 della legge n. 416 del 1981. Esso consiste nella facoltà riconosciuta ai soggetti, di cui siano state pubblicate immagini od ai quali siano stati attribuiti atti, pensieri o affermazioni da essi ritenuti lesivi della loro dignità o contrari a verità, di richiedere al direttore responsabile di quotidiani, periodici o agenzie di stampa la pubblicazione gratuita di proprie dichiarazioni di replica.

Tale pubblicazione deve intervenire entro termini prefissati (due giorni dalla richiesta per i quotidiani, non oltre il secondo numero per i periodici) e in condizioni paritarie rispetto all’affermazione che vi ha dato causa (nella stessa pagina, con le medesime caratteristiche tipografiche e con lo stesso spazio, comunque non superiore alle trenta righe). Occorre, inoltre, che le dichiarazioni di rettifica non abbiano contenuto suscettibile di incriminazione penale e che siano direttamente riferite allo scritto che le ha determinate.

Scaduto il termine fissato dalla legge ed in ogni caso di mancata o incompleta pubblicazione, l’autore della richiesta di rettifica può "chiedere al pretore, ai sensi dell’art. 700 c.p.c., che sia ordinata la pubblicazione". È questo l’aspetto del diritto alla rettifica che è stato definito da alcuni "processuale" e del quale si è cercato di chiarire, in dottrina, proprio il rapporto con il procedimento d’urgenza richiamato.

È stato osservato che tra i due strumenti di tutela vi è una fondamentale differenza: consistendo, infatti, la rettifica "in un obbligo che si esaurisce in tempi brevissimi, pressoché uno actu con la pubblicazione, ne risulta notevolmente alterato lo schema classico della strumentalità tra provvedimento cautelare e processo a cognizione piena". In sostanza, il destinatario attivo del provvedimento cautelare non avrà più un particolare interesse all’instaurazione del processo a cognizione piena, poiché, ad ogni modo, non potrà più subire alcun danno dalla perdita di efficacia dell’ormai attuato provvedimento d’urgenza. L’oggetto del processo si riduce, inoltre, al mero accertamento dell’esistenza del diritto tutelato in via sommaria, anziché consistere nella condanna alla rettifica.

Sembra si possa affermare, allora, più correttamente, che la rettifica assurge nel sistema ad autonomo diritto soggettivo di natura sostanziale, distinto dai diritti della personalità, i quali, quindi, in tale rimedio trovano una tutela significativa, ma indiretta. Tale diritto non ha, dunque, natura processuale e non può, ad ogni modo, essere configurato quale mero strumento di riparazione in forma specifica, come del resto sembra ritenere anche la Corte di Cassazione, per la quale la norma sulla rettifica è sostanzialmente rivolta a garantire il contraddittorio dell’interessato nell’informazione. Questa ricostruzione appare, peraltro, conforme a quelle modifiche introdotte nella disciplina della rettifica dall’art. 42, L. 416/81, nel senso, appunto, di una valorizzazione dell’elemento soggettivo rispetto a quello oggettivo.

Da ciò, inoltre, si evince (come del resto affermato espressamente dalla Cassazione, nella sentenza ricordata) che la funzione della rettifica non è quella di ristabilire la verità oggettiva della notizia divulgata, bensì di assicurare la pubblicazione del punto di vista della persona interessata e di far conoscere, in questo modo, una possibile diversa interpretazione dei fatti, nel rispetto del pluralismo dell’informazione. Il diritto alla rettifica, così configurato, contrappone alla libertà dell’editore e del giornalista un altro valore costituzionale, parimenti importante, rappresentato dall’insieme degli interessi morali e materiali della persona offesa, con l’eccezionale attribuzione a quest’ultima di un diritto "al mezzo", che si sostanzia nel dovere di pubblicazione, gravante sulla controparte.

Del "dovere di rettifica" delle notizie inesatte parla anche l’art. 2, comma 2, della legge n. 69 del 1963, istitutiva dell’Ordine dei giornalisti, nonché il codice deontologico dei giornalisti, adottato nel luglio ’98, il quale, all’art. 4, dispone che "il giornalista corregge senza ritardo errori e inesattezze, anche in conformità al dovere di rettifica nei casi e nei modi stabiliti dalla legge". In questo modo, forse, si riuscirà a dare concreta attuazione all’istituto della rettifica e a farlo uscire dal quel limbo nel quale, viceversa, viene spesso relegato da parte di chi svolge l’attività informativa. Non si può dimenticare che in un sistema, che voglia essere realmente democratico, si deve garantire il più ampio scambio di informazioni ed opinioni, anche del tutto opposte, essendo ciò fonte di crescita e arricchimento reciproci.

Per concludere, si ricordi che, per la realizzazione di un’effettiva protezione dei diritti della personalità (riservatezza e identità personale in primis), i tradizionali strumenti di tutela, incentrati sul singolo individuo e sulla sua iniziativa personale, appaiono a volte del tutto insufficienti, a fronte dei nuovi sistemi informatici e telematici, che hanno effetti che travalicano i singoli individui ed investono l’intera collettività. È evidente allora che, pur rafforzando la posizione dei singoli individui, attribuendo loro una nuova gamma di importanti diritti, strumentali alla tutela della loro sfera privata, essi rimarranno sempre in una posizione di sostanziale inferiorità rispetto a chi gestisce le banche dei dati, siano essi soggetti pubblici o privati.

Proprio al fine di ridurre tale scarto, si è cercato di integrare le forme di controllo soggettivo con strumenti di controllo sociale e pubblico, con l’istituzione (art. 30, L. 675/96) di una nuova autorità di garanzia, indipendente dal Governo e dalla pubblica amministrazione, alla quale sono stati assegnati compiti molto ampi di tutela della privacy. Si tratta del Garante per la protezione dei dati personali, organo collegiale che "opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione", della cui utilità si è peraltro, da parte di alcuni, dubitato, soprattutto a causa dell’istituzione, negli ultimi tempi, anche in Italia, di numerose authorities di questo tipo, che risulterebbero in controtendenza rispetto alla sempre maggiore esigenza di snellire la burocrazia e contenere la spesa pubblica.

La scelta del legislatore italiano appare, ad ogni modo, condizionata dall’appartenenza dell’Italia alla Comunità Europea e dalle sue decisioni: in particolare dall’Accordo di Schengen e dalla Direttiva n. 95/46/CE, la quale ha precisato che l’indipendenza di tale autorità, necessariamente "pubblica", deve essere "piena" e riguardare la globalità delle sue funzioni. Ciò non toglie, ovviamente, l’esigenza di una leale e reciproca cooperazione tra Garante e Governo.

Per ciò che concerne i compiti del Garante, si ricordi il ruolo dinamico e promozionale, assegnatogli dalla legge, in relazione al trattamento dei dati personali da parte di chi esercita l’attività informativa, in particolare per la formazione e adozione del codice di deontologia professionale. Esso ha anche la competenza a giudicare sui ricorsi presentati da chi ritiene di essere stato leso nei suoi diritti, a causa dell’inosservanza delle norme della legge 675. I diritti dell’interessato di cui all’art. 13, infatti, possono essere fatti valere alternativamente dinanzi all’autorità giudiziaria, oppure con ricorso al Garante.

Si è parlato, a tal riguardo, di poteri "para-giurisdizionali" del Garante, il quale assume la veste di un giudice che deve adottare una decisione motivata, assunta in contraddittorio con tutte le parti e contro la quale può essere proposta opposizione al Tribunale, che peraltro non sospende l’esecuzione del provvedimento.

Nonostante per il procedimento innanzi al Garante siano state previste dalla L. 675 forme e modalità assai vicine a quelle proprie della giurisdizione — tanto che qualcuno ha parlato di un "mini-processo" dinanzi al Garante, la cui maggiore speditezza, unitamente alla specifica competenza dell’Autorità, va peraltro a vantaggio degli interessati — i provvedimenti adottati sono pur sempre provvedimenti amministrativi, assoggettabili al vaglio dell’autorità giurisdizionale (ordinaria o amministrativa).

Si ricordi, infine, che tra i poteri del Garante rientra anche quello di "disporre in via provvisoria il blocco in tutto o in parte di taluno dei dati ovvero l’immediata sospensione di una o più operazioni del trattamento", "se la particolarità del caso lo richiede". Si tratta, com’è evidente, di una tutela inibitoria specifica, urgente e tendenzialmente anteriore alla violazione del diritto; il relativo provvedimento cessa di avere ogni effetto se, nei successivi venti giorni, non è adottata la decisione definitiva, unitamente alla quale è impugnabile.